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【研究报告】《广东省经济社会发展报告(2017)》科技篇
——广东省生态环境发展研究报告(节选)

    引言

在党的十八届五中全会上,习近平总书记系统论述了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,将绿色发展作为指导我国“十三五”时期甚至更长远的发展理念和发展方式。作为全国经济先进省份和能源资源利用大省,广东省肩负着率先实现绿色发展的重大使命。本报告对广东省生态环境的总体情况进行了研判,并提出相关对策,为全国践行绿色发展贡献“广东方案”。

 

    广东绿色发展现状与研判

本报告认为,广东省当前生态环境仍然处于“四个时期”:

1资源环境承载力的极限期

从纵向来看,大多数污染物排放总量依旧处于历史最高水平(图1),从横向来看,主要污染物排放总量位居全国前列(图2)。

 

▲ 图1 1985-2015年广东主要污染物排放总量变化

数据来源:相关年份《广东统计年鉴》

 

▲ 图2 2014年广东及部分省市主要污染物排放量全国占比

数据来源:《中国环境统计年鉴(2015)》

2污染物排放总量的拐点期

3显示了广东省主要污染物排放总量历史变化和未来预测趋势的情况,其中二氧化碳排放总量趋势变化为模型预测值,其他污染物为示意值。可以看出,除了二氧化硫排放总量的“拐点”已于2005年到来,生活污水、废水固体废物、二氧化碳等多种污染物排放总量仍处于上升阶段。从世界各国的经验来看,主要污染物“拐点”时间均早于二氧化碳排放“拐点”,因此,这意味着其他污染物,如工业废水、工业废气、氨氮、挥发性有机化合物等污染物排放总量将有可能在“十三五”期间逼近峰值、进入总量排放的“拐点”。

▲ 图3 广东省主要污染物排放量变化趋势预测图

说明:虚线为预测值,二氧化碳为模型预测值,其余污染物为示意值。

3环境质量改善的攻坚期

当前,广东生态环境质量总体上初步改善,处于巩固已有成效,进一步促进生态环境质量全面改善的攻坚期。持续保持生态保护与环境治理力度,进一步协调经济发展与生态环境保护之间的关系,巩固生态环境质量改善的初步成效,是广东当前面临的重要问题。

4经济发展和环境保护的两难期

广东产业结构总体上仍偏重,资源能源消耗总量和污染物排放总量仍处于历史最高位,生态环境承载力正在逼近极限。“十三五”时期,广东面临的内外环境更加复杂,不确定因素依然较多,距离到达经济发展和环境保护的双赢期还较远,仍将处于保持经济增长和扭转环境质量的两难期。首先,保增长的压力可能导致减排内生动力不足。其次,粤东西北发展和保护之间的矛盾将日益凸显。最后,居民消费增长的刚性需求使减排压力增大。

广东绿色发展取得的成效

1资源能源效率不断提升

近年来,广东通过淘汰落后产能,系统推荐节能改造项目,促进了全省能源使用效率的不断提升,有效地减缓了由能源使用规模扩张对生态环境带来的冲击。

2经济福利创造整体上大于环境损害

三十年来,广东省主要污染物排放增长速度远低于人均GDP的增长(4)

▲ 图4 1985-2013年经济增长与污染物排放总量增长的关系

说明:人均GDP1978年不变价计算。

3环境质量整体初步改善

2015年广东空气质量首次全面达标,全省21个地级市及顺德区2015年空气质量达到二级以上天数比例在81.1%-97.5%之间,平均为91.1%,同比提高6.1%。全省各城市SO2NO2PM10PM2.5平均浓度、臭氧日最大8小时均值第90百分位数平均值、CO日均值第95百分位数平均值,较2014年均有下降。主要江河水质方面,124个省控断面中,Ⅲ类及其以上水质比例由2010年的70.9%上升到2015年的77.4%,Ⅳ类水质比例由2010年的13.7%下降到2015年的10.5%,Ⅴ类及劣Ⅴ类水质比例由2010年的15.4%下降到2015年的12.1%

4生态保护屏障基本形成

截至2015年年底,广东森林覆盖率达到58.88%。同时建成包括森林生态系统,湿地水域、海洋海岸、野生植物、动物等在内的369年自然保护区,是全国自然保护区数量最多的省份。2014年全身生态环境质量EI指数为77.8%,级别为优,生态屏障基本形成。“十三五”期间,广东省将推进新一轮绿化广东大行动,建成三角国家森林城市群,到2020年,森林覆盖率达到60.5%,生态保护屏障进一步筑牢。

广东绿色发展存在的问题

1水污染形势依然严峻

一是结构性与格局性污染仍然突出,快速发展对水环境的压力持续增加。二是突发水环境事件频发,水污染问题日益复杂。三是水质达标形势依然严峻。四是环境监管和污染防控能力不足。

2农村环境问题是短板中的短板

广东省要率先全面建成小康社会和率先基本实现现代化,农村是“短板”,而农村生态环境状况较差,环保基础不强,环境治理能力薄弱,是“短板中的短板”。一是农村环境基础设施依然薄弱。二是农业面源污染日益严峻。三是工业污染逐步向农村渗透。四是农村土壤污染日益突出。五是农村环境监管能力薄弱。

3环境治理投入严重不足

广东在环境污染治理方面的投入长期不足,历史欠账严重。从纵向上看,近年来,广东环境污染治理投资增速远低于同期GDP增长幅度,其占GDP的比重更是始终在1%以下。从横向上看,2014年,广东污染治理投资占GDP比重为0.45%,较全国1.51%的比重低约1个百分点,位居全国31省份末位。

广东未来要促进生态环境质量改善,必须要进一步加大生态环保的投入比重。初步测算,如果广东环保投资占比在2020年达到2%的水平,平均每年需新增约674亿元的投入。因此,可以看出,广东在环境治理投入方面历史欠账严重,导致未来面临较大的投资压力。

4区域间绿色发展水平的不均衡

由于城镇化和工业化的快速推进,粤东西北部分地区相应的环境规制力度相对不强,部分转入的污染企业并没有实行应有的技术改造和更新,在欠发达地区优惠政策的包容下,继续释放污染物,客观上造成了环境污染向这些区的转移,致使粤东西北地区环境质量不断恶化。这背后的根本原因还是在于粤东西北地区尚未有效协调好发展与保护的关系,绿色发展水平仍有待进一步提升。

广东绿色发展的趋势与策略

随着收入的增长,公众对更好环境质量的需求感日益强烈。同时,我省水污染问题、农村环境问题等依然严峻,大气质量有所改善但与公众需求仍存较大差距。但是,有限的环境投入将导致更好环境质量供给相对不足,这种供给与需求的差距将致使公众环境需求被满足程度被降低,造成公众对环境污染的不满愈加强烈,对环境污染事件会格外关注,对涉及环境污染的建设项目会格外敏感,从而形成对经济、社会和政治发展的强大压力。

为应对我省生态环境领域现存的问题与挑战,不断满足公众日益增长的环境需求,本报告建议从以下四个方面来进一步加强广东省生态保护与环境治理力度,努力协调发展与保护之间的关系,促进绿色发展水平不断提升。

1改变重技术、轻制度的环境弱治理模式

应逐步克服技术和工程导向思维,改变“重工程、轻管理”的局面,做到既注重技术治理,也强调制度保障,两者并举、相互促进,最终形成基于技术创新与制度创新协同发展的生态环境建设新格局。一方面要建立系统完整的制度体系,另一方面要不断促进技术治理体系创新。在推进生态环境制度建设的同时,也必须结合广东生态环境的特点与现状,有针对性地推进重点环境领域的科学研究和技术攻关。继续注重对企业微观领域的技术援助,继续加大对节能减排、生态保护与环境治理等领域的新技术研发支持力度,鼓励相关新技术在生产生活领域中应用。

2在创新中保持传统节能减排动力

严控总量仍是当前以及未来一段时期广东省生态环境建设的重要任务,一方面,应严控总量,需要扩大污染物约束性指标范围。另一方面,应实施差别化措施,采取更有针对性的总量控制方案,实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标。按照广东主体功能区规划对各地市的定位,制定差别化总量控制方案,实现减排目标“同向但不同步”。另外,应对重点行业工业烟粉尘总量控制,考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制,对总氮、总磷和挥发性有机物实施重点区域与重点行业相结合的总量控制。

3在探索中积极培育节能减排新动力

广东省应继续深化和完善市场化减排模式,释放和增强市场化机制对节能减排的动力,使其成为传统命令控制型减排动力的有力补充,保障“十三五”减排动力持续而强劲。应建立健全自然资源产权制度,发挥产权约束功能。完善和丰富交易制度,创造减排的市场激励,激发市场活跃度。完善资源环境价格机制,提高资源环境使用效率,通过资源环境价格的市场化改革,加快对“三高”产业和传统产业中落后产能及过剩产能的淘汰与消化。

4应重视能源结构优化释放的节能减排空间

应当将能源结构优化作为未来广东省节能减排重要的潜力空间。首先,“降煤”仍为能源结构优化的第一要务,应对粤东西北地区的燃煤电厂排放严加管制。其次,“气化”是当前能源结构优化最佳路径。最后,粤东西北地区能源效率提升仍有较大空间,在这些地区,应继续致力于加强淘汰落后设备和落后产能,加强技术改造与革新,特别是加强对这一区域能源密集型企业的监管力度。

5不添新账,偿还旧账,持续增加生态环保投入

应通过多种途径持续增加广东省生态保护与环境治理资金投入,一方面,制定环境治理投入倍增计划,加大财政在生态保护和环境污染治理领域的支出力度;另一方面,针对关键领域制定环保投资的长期计划,引导社会资本进入;再者,逐步减少或取消针对化肥农药、渔业捕捞、化石燃料和过剩产能的不良补贴,将有限的财政资金集中、系统补贴到绿色增长的关键领域;最后,研究建立和完善开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态保护与生态受益地区之间的财政转移支付机制。

6动员全社会力量开展节能行动

广东省“十三五”时期减排重点应逐步向居民部门倾斜。首先,居民消费部门的节能减排,最重要还是依靠公众意识的增强。其次,应为全民减排创造有利的条件。最后,政府机构应身体力行,为全社会节能减排工作发挥示范作用。

 

    本文来源于广东省社会科学院《广东省生态环境发展研究报告》