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马田 探路基层治理精细化 破解大社区治理难题
将石社区分设一周年,由内而外发生“蝶变”

惟希望也,故进取;惟进取也,故日新。一年前,深圳光明新区马田办事处将石社区一拆为四,由此引发一场由内而外的精彩“城变”,4个新社区在治理体系、经济发展、基础设施、民生福祉等方面都取得了长足进步。

612日,“将石分设精彩城变”南方日报基层治理观察团走进马田,以“现场走访+论坛”的形式,聚合学界智慧,对马田基层体制机制改革进行一次多维和深度的观察。

当前,深圳处于特区一体化加速期。特区一体化不仅仅是简单的城市空间拓展、经济体量扩大,其背后是城市管理治理理念的转变,是体制机制的变革,是城市治理能力和体系逐步迈向现代化的过程。在深圳,原特区外不仅土地面积更大,而且人口众多,不少地区都面临管理精细化的挑战。

如何通过机制变革释放社会治理的动力和活力?如何破解基层管理中“小马拉大车”的现象?如何在基层实践社会治理的“共建共治共享”?马田办事处将石社区拆分,就是基层管理体制机制的一次重要变革,是对基层治理精细化路径的一次积极探索,为深圳在大社区分设、精细化管理、解决社区历史遗留问题方面提供了具有参考价值的范例,也为光明新区建设“四城两区”积累了有益的经验。

●撰文:柳艳 皮韦 何鹏德 刘云龙 摄影:何俊

打破坚冰▶▶改革基层管理体制机制

经济薄弱、管理缺位、配套设施落后、环境卫生脏乱、基层党组织战斗堡垒作用发挥不明显,是过去将石社区给居民们的印象。

据了解,原将石社区面积8.8平方公里,是当时马田办事处辖区五个社区中面积最大的社区,总人口175003人,人口和面积约占马田办事处一半;下辖8个居民小组,各居民小组实际上履行了社区居委会的职能,都成立了股份合作公司独立发展经济,各有辖区和土地使用权,社区各项管理工作要通过各居民小组才能贯彻落实。社区没有统一规划和发展,社区配套设施欠账多,偌大的社区竟没有一条像样的门面路,存在交通秩序乱象。原将石社区是原公明地区集体经济最为薄弱的社区,社区群众无法享受到光明新区社会经济发展成果,强烈要求重新对将石社区的居民委员会进行调整划分。

民有所呼,我有所应。一年前,在光明新区党工委、管委会的正确领导下,在新区统战和社会建设局、组织人事局等职能部门的大力指导下,马田办事处经过深入调研,周密论证,兼顾历史与现实,顺利实现原将石社区分设为将围、新庄、石家、石围4个社区。这样的大社区分设,在近几年的特区基层治理实践中十分罕见。

广东省社会科学院经济学研究员丁力表示,将石社区分设后实现了从01的破题。“从110100,看上去变化很大,但毕竟已经有势了,而从01变化所需要的力量是巨大的。”

光明新区马田党工委书记、办事处主任宋杰表示,下一步还要深化机制,让各个群体都能找到参与治理的“接口”,让居民利益诉求都能得到回应,“从而最大程度地整合资源、凝聚发展共识,建立起一个科学、创新、完善的基层治理体系。”

党建引领▶▶点燃基层队伍干事创业热情

时光荏苒,一年后的今天,拆分后的四个社区从内到外发生了巨大的变化。

一年来,在完善社区治理体系上,马田全面落实社区党建标准化,以原将石社区分设为契机,选优配强四个新社区党委领导班子,为4个新社区增加配置85名高素质的社区专职工作者,确保社区“领头雁”与干部队伍双加强,人均服务群众数量从分设前的15000人减至2100人;同时完善居委会、股份公司、工作站等管理主体设置,顺利完成社区股份公司换届,构建以社区综合党委为核心,以居委会自治为基础,以社区工作站为政务管理服务平台,社区各类主体共同参与的“一核多元”新机制,试点开展社区党员“网格化”联系群众制度,凝聚多元主体合力,实现社区公共事务的协同治理。

基层干部队伍的干事创业热情被点燃。石围社区党委书记麦壮辉说,分设社区后,基层开展工作更加自主灵活高效,能更好地服务居民、发展经济。他介绍,石围探索建立“党建+志愿服务”模式;每周四晚上定期走访社区党员及群众,了解群众需求,解决群众困难。

在石家社区,南环大道的主干道曾因一名业主迟迟不同意拆迁,三车道的干道到了该处变成一车道通行,且路面落差将近两米,一下雨就积水。石家社区成立后,社区领导班子在新区相关职能部门、马田办事处指导下,多次召开党委专题研讨会、业主协调会,运用政策,跟业主交心,最终推动相关权利人与办事处顺利达成协议,让南环大道真正畅通起来。

基层治理观察团马田行活动当天,观察团现场走访了分设后的四个社区。深圳市公安局交通警察局综合处副处长唐湘晖曾在原将石社区挂职第一书记,被邀请来旧地重游。她不时拿出当时保存的旧照片,对比今日的社区新颜,感触特别大。

“党建在基层引领方面的作用一定要做好,要以人民为中心。例如将石社区将围广场的改造,开始群众非常不理解,通过党建工作给群众做工作,终于啃下违建的硬骨头。”唐湘晖说。

民生改善▶▶环境提升、用心服务、情暖民心

“一分为四”之后,社区管辖面积和人口随之减少,社区情况更易掌握,管理相对精细,服务居民应更加到位。

4个社区均基本建成或改造了功能齐全的社区党群服务中心,大幅增加民生基础建设投入,仅“强基惠民”工程一项,四个新社区每年就得到1.2亿元的建设经费,用于道路建设、环境提升、公共配套等居民直接受益的项目。同时在各社区都建立相对完善的便民服务阵地,在里面可以办理77项窗口业务,使居民切身的行政事务得到“一站式”服务。

新庄社区由大围、新围、南庄三个居民小组组成,社区总面积2.37平方公里,总人口95988万人,其中户籍人口仅662人,流动人口95326人。在面积小、人口多的情况下,又因地处原将石社区的边缘地带,民生服务难以有效覆盖。

“以前的活动基本上是以原将石社区为核心开展,服务半径有限,现在新庄片区的居民去得花半个多小时,大家不乐意。”新庄社区党委书记麦志强说,现在活动就在家门口开展,群众参与积极性高涨。

城市品质提升、民生微实事等工作的深入推进,迅速改变了社区面貌,提升了居民的生活品质。一年来,4个新社区新建成基础配套设施64个,打通或改造道路26条,打造样板路4条,民生微实事项目从原来的18项增加至90项。

一大批民生实事温暖了社区群众的心。如石家社区给行动不便的老人装上了无障碍设施;石围社区以醒狮队为切入点,强力推进社区文化建设,让网瘾少年重新振作。

深圳市社科院社会发展研究所所长、研究员谢志岿认为,将石分设揭示了要把管理和服务以最大的效率提供给群众,大的、涣散型社区可以采取将石分设的模式,进行精细化管理。

政企分家▶▶社区集体经济“轻装上阵”

社区股份合作公司承担了大量社会管理事务,精力被分散,资源不集中,一度让原将石社区8个居民小组的股份合作公司董事长们头疼不已。

4个社区成立后,马田办事处进一步梳理了各责任主体的职能关系,4个社区的9家股份公司董事长不再兼任党组织书记、工作站站长、居委会主任,实现社区人、财、物、事分离,从而完成政企分开。

“但是,政企分开并非分家产‘散伙’,而是‘心手相连’,我们通过理顺机制,力促政企之间既能厘清责任边界,一心一意谋发展,又能在社区管理服务中相互呼应,形成多元共治局面。”宋杰说。

凭借招商引资等方面的自主权和灵活性,各新社区党委融合各股份合作公司的资源,统筹利用发展边角地发展经济和旧村旧厂进行成片升级改造,腾出更多空间用于招商引资,为集体经济发展和居民收入提高作出了贡献。

去年,石围美林工业园纳入新区政府旧工业区升级改造扶持项目,加快了股份公司经营结构转型,租金由原来每平方米9元提升到44元,让股民尝到甜头,增强信心。下一步,马田办事处还将复制更多的“美林项目”,整备出连片优质产业用地,为经济发展注入新鲜“血液”,让原将石片区成为马田经济发展的新引擎。

■专家视角

广东省社会科学院经济学研究员丁力:

“将石分设”破解利益分配难题

今天,马田做的事情表面上看起来没有惊天动地,但我认为这种变化是难能可贵、下了大力气的。从01,马田实实在在破题了,破了利益分配难题。这是在党的主导下,发生在深圳边缘区域的一次重大调整,这也是我对此感兴趣的重要原因。

对于一个地区的发展,土地很重要,资本也很重要。但是,光有土地,以及外来投资者的资本,这个地区也不能发生根本性的改变。还需城市的管理者、运营者、这块土地上的老百姓的创造性劳动。所以,要实现目标需要多种力量齐心协力。假如在利益的梳理中厚此薄彼,我们必将为此买单。

我们在构建各种各样利益共同体时,思想不妨更解放一点,产权是为我服务,而不是我为产权服务。完全可以通过产权创新和利益共同体平台搭建,让利益关系变得更加顺畅。要把个人利益和整体利益通过利益平台共同体体现出来。

谈到发展机遇,马田不能就马田琢磨未来发展,要思考在广州、东莞、深圳、香港这条创新走廊上,扮演什么角色?深圳是一座对科研成果有极强转化能力的城市。中山大学深圳校区开始建设了,当然发挥作用还要一段时间。此外,还有一个很好的市场空间。马田如何吸引科研从业者将之变现?这是马田面临的宝贵机遇。

深圳市决策咨询委员会委员、深圳大学教授马敬仁:

将资源下沉社区,推行社区振兴计划

通过现场参观,发现将石分设一年来有很大的改变,最大变化是几个社区居民都有获得感,看到了社区和自己的未来。

由此可见,在城市区域平衡发展中,政府的引领非常重要,通过街道拆分、社区拆分,可以促进一个片区文化、经济和社会建设快速全面的发展。

期待将石社区在未来发展中更进一步。一是推行“生根”计划,做好社区文化营造工作。这里居民以“广府”居民为主,可以基于“广府”文化进行文化营造,增强社区居民的文化归属感,社区有了根,才能吸引更多的人才来此发展。二是要优化、活化社区资源。活化属地资源,必须从资源整合的角度切入,开展社区资源挖掘,推行社区资源增值计划及相关的营造工作。三是动员居民参与到社区营造活动中来。社区营造需要属地居民的广泛参与,包括户籍内外的居民。不能全面改变户籍制度,但要尽量淡化户籍约束,有序扩大居民权利,着力社区原住民和外来建设者之间居民新型关系的营造。四是经济动能的营造,深圳市在东进同时,西拓的势头也势不可挡。看深圳的成长,从罗湖、福田、南山、前海、新宝安、大空港一线与广深科技走廊会在马田相交,未来的马田是块宝地,要顺大势而为。

在基层治理方面,马田要在强区放权背景下,坚持事权财一致,按照扁平化原则,减少管理层次,将资源下沉到社区;在党的引领下形成多元共治的治理结构,通过委托、外包和购买服务等方式,把一些事务交给社会,大力培育基层居民自治体系,动员基层群众参与到治理当中来;社区振兴计划包括生根计划(文化营造)、育人计划(培育社会法人,推行基层治理主体的法人化)和共治计划。

综合开发研究院(中国·深圳)公共政策和绩效评估研究中心主任王梅:

要收集社情民意储备资源

我们在研究深圳基层治理时,发现一些大社区大街道精细化管理难以到位,也提出来划小管理范围更便于展开一些精细化管理措施。到马田了解将石分设成效后,发现划小管理范围对实现精细化管理确实是有效路径。

将石分设后的变化充分说明了党建引领不是一句口号,以党建引领广泛联系群众,为群众服务,从而奠定基层政府工作的扎实基础。党建引领需要通过强有力的队伍建设和基层党组织建设来凝聚各方的力量。

将石分设后,新社区在环境提升、基础设施建设上力度很大,不仅让居民有获得感,也优化了营商环境,为招商引资奠定了基础;实行了政企分离后,社会事务相应的由政府承担,让社区股份公司有更好的精力发展经济,马田在引导发展社区经济方面做得有特色。

社区拆分让管理更精细了,但在治理方面,如何调动居民、社区组织的参与,构建共建共治共享的社会治理新格局,确实是一个挑战。建议要避免被服务的问题,这需要收集社情民意,包括社区居民、社会组织、企业等,了解真实需求,掌握社情资源,储备未来社区多元共治过程中需要的资源。可以说,社区是一个聚集各种资源的治理平台,在社区层面要把问题和资源进行对接,通过对接解决这些问题。

深圳市社科院社会发展研究所所长谢志岿:

“将石分设”可成为大社区治理范例

我多年来关注城市社区,关注村改居社区的发展,将石分设给我们做了一个很好的大社区治理范例,一个涣散无序社区治理的范例,一个村改居治理的范例。马田把涣散型社区变成了有战斗力的有秩序的社区。深圳过去有上千个自然村,总体上是农村形态的治理模式,直至现在,许多农村治理模式依然存在。将石分设把更先进的治理体系建立起来了。

通过将石分设之后,公共服务更加深入精细分配到社区中,实现了城市形态、经济形态和社区治理形态的改变。治理形态实现了从非正式到正式,从粗放到精细,从传统到现代,从低水平到高水平的治理形态转变。这证明只要坚持党的领导,有一个干事创业体制机制,就能够激发社会活力,社区幸福感就会提升。

对于大的、涣散型社区,将石分设给出了一个进行精细化管理的解决方案,这个方案是可以复制推广的。当然,社区体制结构相同,可以有不同功能,不同结构也可以有同样的功能。将石分设的核心就是把管理和服务能够以最高的效率提供。社区大小不是千篇一律的,可大可小,关键是要把管理和服务效率提升上来。