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【研究报告:独家专稿】以制度创新加快推进广东欠发达地区现代化

 

建设社会主义现代化新征程上走在前列是习近平总书记对广东的重要期盼。而欠发达地区的现代化进程是广东能否率先实现现代化的重点和难点。那么,欠发达地区现代化水平究竟如何?短板在哪?偏离目标多远?主要有哪些制约因素?要通过怎样的制度创新来推动欠发达地区的跨越式发展?

广东欠发达地区的现代化发展水平是怎样的呢?

参照2015年世界银行公布的中等偏下收入国家的人均国民总收入最新标准,将低于4125美元/人(按当年平均汇率换算为26344.3元人民币)作为划分欠发达地区的标准。鉴于发展水平有差距的地级市,其整体的数据可能掩盖局部的事实,本研究以县(市)为单元对广东省欠发达地区进行范围界定,将县(市)从其他所属行政区域中分离出来,旨在筛出到真正的欠发达县(市)。

依据《2016年广东省统计年鉴》得出2015年全省共有25个县(市)人均GDP低于26344.3元,本研究将这25个县(市)界定为广东省欠发达地区,约占广东省58个县(市)的43%。这25个县分布在广东11地级市,分别是:汕头、韶关、河源、梅州、汕尾、湛江、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮。

 数据来源:《广东省统计年鉴2016

结合广东省25个欠发达县的发展实际以及数据的可获得性,本研究构建广东省欠发达县现代化指标体系。其中二级指标(即准则层)有5个指标,分别是经济发展、社会发展、生活质量、生态环境和科教文化,三级指标10个,其中正相关指标8个,负相关指标2个。测算结果显示:9成以上欠发达地区县(市)现代化水平居第三梯次。

广东省欠发达地区现代化实现程度统计表

 3-1广东省欠发达地区县(市)现代化实现程度地理空间图示

广东省欠发达地区实现现代化的障碍约束

1

生态因素:

从地理空间分布看,欠发达地区主要分布在粤北,共15个县(市),占欠发达地区的60%。其次是粤东共6个,占欠发达地区的24%。粤西有3个县(市)均落户在湛江,占欠发达地区的12%。珠江三角洲1个,占欠发达地区的4%。欠发达地区处于生态保护的禁止开发区,是国土整治、生态环境和生物多样性维护的重要区域,作为全省的生态屏障,粤东西北大部分地区属于生态保护区、禁止开发或有限度的开发,导致粤东西北欠发达地区长期失去发展机遇。

2

经济因素:

欠发达地区重要的发展制约因素是资金匮乏,因资金财力不足导致基础设施建设滞后、投资环境改善乏力,导致现代化水平偏低。从区域差距看,2007年广东东西两翼和北部山区GDP总量只相当于珠江三角洲地区9个市的26%,人均GDP分别为珠江三角洲地区9个市的24%、28.2%、23.9%(刘国军,2009)。近年来,珠江三角洲地区与粤东西北地区发展差距有进一步拉大趋势。2015年珠江三角洲地区人均GDP93548/人,是东西两翼和北部山区的3.46倍、2.76倍、3.6倍。

3

社会因素:

贫困不仅只是经济概念,更关乎公民权利、能力。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森所说:“贫困不是单纯由于低收入造成的,很大程度上是因为基本能力缺失造成的”,比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权能力缺失有关。人口素质偏低,进而影响其产业发展、社会事业的发展。贫困的社会因素可能与政策制度有关,亦与社区的文化氛围有关,如发展机会的短缺引起的不求上进、懒惰、依赖、无能,诸如冷漠、屈从和宿命论等贫困文化亦助推衍生贫困,导致陷入贫困陷阱不能自拔。

加快欠发达地区现代化制度创新的对策建议

由于欠发达地区对政府体制主导的意志存在惯性的路径依赖、心理忠诚和行动等待,导致缺乏自我成长的方向与意图,必须对观念意识滞后、经济社会结构不合理等问题进行结构性变革。制度创新是欠发达地区突破既定思维定势、传统路径依赖、体制机制约束的关键所在。欠发达地区制度创新的核心是建立适应市场经济的规则,其推行必须有相应的配套制度跟进。

1

以经济发展为要,完善区域间合作机制,深化产业共建

发展经济仍是广东欠发达地区实现现代化的首要任务,而区域协同发展对欠发达地区的产业结构升级有着巨大的推动作用。针对粤东西北地区与珠江三角洲城市之间在产业定位、产业类型等方面的不协同问题,广东省迫切需要建立并完善区域间合作机制,进一步消除区域间产业合作的体制机制障碍。近年来,以共建产业园为主的“飞地经济”模式一定程度上调动了区域协调发展的积极性,实现跨区域的人才、技术、资金的全方位协同整合,值得推广借鉴。另一方面,建立并完善适应市场经济规则的政策法规,增强珠三角区域服务功能,充分发挥珠三角辐射带动作用。完善珠三角联通粤东西北的交通网络,把珠三角先进生产力引向粤东西北的同时,以生态工业集聚区为载体,大力发展粤东西北地区地方特色产业集群,使之纳入到珠江三角洲生产网络之中,形成以珠三角为龙头的全省产业协作新体系,构建全省一体化发展新格局。

2

以职能转变为先,深化行政体制改革,理顺基层运行机制

越是经济社会欠发达地区,越需要加强政府治理体系和治理能力建设,使市场在资源配置中起决定性作用。首先必须明确政府的责权,正确履行政府在经济调控、市场监管、社会管理的职责,营造公平市场环境与营商环境。其次,在推进大部制改革的基础上,创新公共服务提供方式,切实把“保基本、补短板、兜底线”的政府职能发挥好。针对欠发达地区财力薄弱的问题,广东省应率先探索省以下各级政府事权与财政支出责任适应机制,推进财政承担支出责任在省、市、县之间的优化调整。在城镇化滞后的问题上面,破解利益分享难点,重点明确县级以上吸纳农转非新增用地指标,建立城镇建设用地新增规模与吸纳农转非相匹配的“人地钱”挂勾机制,促进人口农转非,推进粤东西北城市提质扩容。

3

以生态建设为重,重构干部考核体系,化解发展与环境间的矛盾

守住生态环保底线是欠发达地区实现现代化的前提。粤东西北地区同时是广东省重要的生态屏障和水源涵养区,其实现现代化面临自身工业化与环境生态保护的双重任务。欠发达地区的干部考核评价体系有待调整,调整方向是提高绩效性、质量性、生态性指标的比重,降低速度性、规模性的比重;在奖励与评价指标方面,要根据节能、减排、降耗的具体细则进行等级划分;在社会效益总指标方面,要提高环境建设与减排降耗权重,增加生态化板块的份额权重。与此同时,建议在欠发达地区与珠江三角洲之间的建立资源共享合理分配的合作模式,加大财政转移支付力度,促进粤东西北地区丰富的生态资源转化为发展优势,实现美丽与发展双赢。

4

以民生福祉为本,深化精准扶贫,推进基本公共服务均等化

缩短城乡差距,让欠发达地区广袤的农村摆脱贫困,精准扶贫使命担当。广东扶贫经验也被国务院扶贫办点赞为“中国亮点、世界模式”。在“一镇一产业”、“电商扶贫”、“市场+龙头企业+合作组织+基地+农户五位一体的产业扶贫开发模式上,必须重视教育帮扶,把欠发达地区教育摆到优先发展的战略位置。各级财政要加大对其义务教育经费的保障力度,全面整合地区教育资源,巩固、提高九年义务教育,全面普及15年教育。建立完善珠三角城镇优秀教师支援欠发达地区教育的制度,巩固以县为主的教育管理体制。同时,加快补齐农村基础设施短板。完善县乡公路村道、污水处理、农村电网、光纤等基础设施建设。提升公共服务水平,促进城乡基础设施互联互通,实现公交、光纤、快递村村通。

5

以“三农”问题为突破,加快产权制度改革,积极培育现代农业经营体系

农业弱、农民穷,农村落后的“三农”问题是广东欠发达地区的难中之难,也是实现现代化的重要突破点。必须大力推动欠发达地区市场体系建设,构建培育现代农业经营主体的政策体系。率先探索推进农村集体产权制度改革,制定农村土地所有权、承包权、经营权的分置办法,建立健全农民对集体资产股份的占有、收益有偿退出机制,推动集体经济股份的内部流转。在欠发达地区与珠江三角洲地区同步开展土地经营权入股发展农业产业化的实践探索。开展土地经营权入股发展农业产业经营试点,探索政府购买农业公益性服务机制创新试点。扶持家庭农场、农民专业化合作社、农业产业化龙头企业、农业社会会化服务组织的发展。创新投融资机制,推进农业产业化,促进三产融合,切实保障农民分享农业现代化、产业化的收益。以全域旅游为引擎,打造一批乡村旅游连片开发示范区,创建一批特色旅游城镇和旅游小镇,创建一批旅游特色村,打造精品民宿,发展创意休闲农业,加快欠发达地区乡村旅游发展,努力在文化旅游精准扶贫走在前列。。

6

建立分类指引的全域统筹与地方性管控体系

应根据各地区资源环境承载能力、发展基础和潜力,发挥比较优势、加强薄弱环节,形成全省统筹的空间管控体系。从地理区位上看,粤东为沿海地区,在市场发育、经济外向性、交通运输、信息因素和政府因素等方面具备优势,而在经济实力、工业发展、金融因素、城市服务和科技文化等方面相对较弱。粤西地区主要依靠工业发展推动该区域的发展,在工业发展规模、市场发育、城市服务等方面相对突出,而在经济外向性和科技文化等方面表现较弱。粤北山区与江西省、湖南省和广西接壤,区位条件优越,主要依靠投资推动该区域发展,在经济外向性、市场发育和政策因素等方面具备竞争力,而在城市服务、交通因素、信息因素处于不利位置,提示基础设施和科技文化需加强。应重视并实施差异化分区域指引策略,实现“有序集聚、适度均衡”的协调发展格局。

本文节选自广东省社会科学院现代化战略研究所课题组《广东省欠发达地区现代化进程中制度创新研究》(课题组长李飏,广东省社会科学院现代化战略研究所副所长、研究员)