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【研究报告:独家专稿】提升我省社会治理水平的对策建议

社会治理究竟是什么

社会治理既是体系又是过程。在我国,治理的实践属性十分突出,从基层(社区)治理到公司治理再到环境治理、治安防控(公共安全治理)、移民(流动人口)治理等等,无不处于探索、实践之中。与此同时,经济学、社会学、政治学、国际关系、公共管理等学科都从自身逻辑提出了各自的治理理论,而且这些思想潮流正在汇合、集聚,一门独立的治理科学有望诞生。无论从理论还是实践观察,都有必要对社会治理作一个实用的界定(aworkingdefinition),以揭示各个领域、各个学科有关治理的共性特征和本质规定。在此,本报告做如下尝试:各类社会组织或共同体(国家、超国家组织、次国家组织、社区、企业、NGO等)在面对共同生活的难题和挑战时,为着(更好地)生存和发展,在多元、复杂、流变的社会环境下,各成员通过共同参与、互动交流以识别社会问题(风险),通过协商对话、比较及妥协确定方向和目标,通过共担共享机制达成行动方案,通过相互合作和共同生产达至预料中的有利结果,并在这一过程中生成或更新了组织和共同体的交流、协商、互动结构,优化了协同、合作及遵从关系,这就是社会治理。

 

我省社会治理的主要挑战

从近几年的观察和统计结果来看,困扰我省经济社会发展的社会问题或挑战主要集中在如下四个方面。

1

农村基层治理困局难解

一些相对发达或正在开发的农村地区,由于历史原因和现实的治理结构失衡,在资源处置和利益分配方面矛盾重重,且呈现易发复发的局面,村民对基层组织和政权失去信任甚至发生冲击基层政府事件。而一些相对落后、偏僻的山区,农村正在加速空洞化、空心化、老龄化,劳动人口不断流失,土地荒废,农业生产率持续下滑,经济社会活力不断衰减,基层组织和基层政权的组织能力、动员能力提升困难。

2

征地拆迁依旧是矛盾冲突的高风险区域

近年来由于引入重大固定投资项目社会稳定风险评估制度,要求所有重大建设项目均要进行相应的风险评估、提出风险防范和化解措施,部分减少了由于项目建设征地拆迁引发的社会冲突和重大群体性事件的风险。但由于牵涉重大切身利益、众多利益攸关方、历史遗留问题、政策透明度和宣传工作不足等原因,涉及征地拆迁的社会矛盾和风险依旧高企,依然是信访上访和群体性事件集中爆发领域。

3

劳动关系矛盾在产业和经济转型期有可能加剧

我省是制造业大省,劳动密集型产业聚集,产业工人数量庞大且以农民工为主体。在如何平衡招商引资和留住企业以确保地方GDP增长速度与维护劳动者权益促进社会公平正义方面,各地政府以及政府内部认知并不统一,以至于在执行和落实国家政策和法规时犹豫不决甚至有意无意之间发生偏差,将本来属于劳资双方的矛盾引向政府和社会,甚至扩大化为重大社会性事件。

4

非户籍常住人口融入依旧艰难

作为国内移民第一大省,省内外流动人口超过3500万,他们是否能够稳定平和地在输入地谋生并融入当地经济社会生活中,关乎全省经济社会的发展和稳定。但由于财权与事权不匹配、基本公共服务地方负责制,特别是对公共财政来源及所有权的认知等问题,户籍人口与非户籍人口的权利和地位处于极不平等的状况,由此造成歧视和矛盾司空见惯,造成社会分裂难以弥合。

 

提升我省社会治理水平的主要政策建议

按照习近平总书记“希望广东努力在全面建成小康社会、加快建设社会主义现代化新征程上走在前列前面”的批示精神,根据前面对我省社会治理体系和能力建设的分析和讨论,这里提出我省提升社会治理水平的基本对策。

1

充分认识社会治理在当下的重要性和紧迫性与社会治理体系和能力建设滞后的矛盾,尽快实现从为民做主的全能主义政府到共商共建共享的社会治理思维转变

随着国家和我省经济发展进入中高速和调整期,发展方式转变全面推开,产业结构调整优化升级加快,会进一步触及深层次社会矛盾和利益关系,容易与原有社会矛盾产生叠加、共振效应,给社会稳定带来更大影响和冲击;暂时性经济下行将导致失业问题有所加剧,居民收入增长放缓,生活水平提升不明显,可能产生巨大社会压力和隐患。广东省作为先行地区,这些问题和矛盾只会更加集中、更早爆发,需要早谋对策,寻求终极化解之策。这些看似来势汹汹的矛盾和问题背后,源头其实只有两个,一个是利益分配不均,另一个是治理或管理模式不适应。社会利益矛盾需要通过社会体制改革(和社会政策)调整利益分配格局来化解,管理模式不适则需要通过构建与经济社会发展阶段相适应的社会治理模式来化解。即使是社会体制改革,也需要以社会治理的思维和方式来推进才能获得全社会的认可和支持,实现预期目标。因为缺乏充分参与、缺乏互动沟通、缺乏广泛共识、缺乏共同行动、缺乏社会评价的任何改革和政策,都难以获得社会公众的理解和支持。很多对立和矛盾源于误解,而误解源于参与不足和决策不透明;“我是为你好”的父爱主义和家长式思维往往滋生依赖思想和怨恨情绪,最容易引发叛逆心理和内部矛盾;大包大揽看似大权在握,实则会顾此失彼,心力交瘁的同时往往无人喝彩。因此,转变父爱主义和全能主义思维是构建社会治理体系提高社会治理能力的思想基础。

2

加大资源投入,加强顶层设计和系统规划,着力构建社会治理综合体系,实现由各个地方、各个领域摸着石头过河到全省系统安排统筹推进的工作方式转变

社会治理综合体系由结构、组织、动员、服务、监管、制度等六大体系构成,它们在结构上相互衔接、功能上相互补充,形成一个完整的链条或回路。我们在设计这个大系统和其子系统的时候,重点是对现有社会管理和治理中过时的进行更新、重构,缺失的进行新建补充,并将原本相互抵触、相互分离、相互重叠的社会基础设施(socialinfrastructure)和制度安排进行梳理、重组、衔接。各个子系统的工作也有所侧重,结构体系建设的重点是明确社会治理的主体、各自的地位和功能以及相互关系,特别要明确党委政府的主导作用(元治理角色)及其具体表现;组织体系建设的重点是群团组织改革转型以及在社会治理中担当的角色、社会自组织的较快发展和依法规范、社区重塑及社区组织发展、居民(公众)透过社会自组织和社区参与社会治理的机制和途径等;动员体系建设的重点是主体平等参与的激励与约束机制构建;服务体系建设的重点是资源的筹集和服务供需匹配、效率和效果;考核评估体系建设的重点是落实评估责任、确立指标体系、建立考核办法;制度体系建设的重点是透过修法和立法确立社会治理主体地位、相互关系以及权利义务等等。

未来广东省的社会治理体系和能力建设有条件按照系统化、协调化、一体化要求,朝着统一体制(机构)、整合资源、统一标准、整体推进方向努力。为此,可以考虑通过立法明确各级政法委(社会工作委员会)作为社会建设和社会治理工作“总参谋部”和“设计院”的角色,将社会发展规划的职能从发改委(发改局)划归政法委,同时赋予其社会建设和社会治理顶层设计使命;政法委并不负责社会建设和社会治理的各项具体工作,因而不会削弱相关社会部门的职权和积极性,不会造成工作重叠和资源浪费。

3

加快健全和完善社会治理工作考评体系这个抓手和指挥棒,着力解决一些地方和一些部门工作时松时紧,各地各部门投入不同进度各异等问题

按照十八届三中全会精神和习近平总书记的批示,在全省社会建设考评指标体系的基础上,按照体系建设、治理过程以及治理效果三个方面构建广东省社会治理考核指标体系,并将其核心指标体系纳入全省党政干部考评体系。对包括中国各地在内的全球治理状况的分析研究显示,任何一个经济持续发展、社会和谐稳定的国家和地区,一定有一套完整、有效的社会治理体系支撑;相反,任何一个经济长期落后、社会动荡不安的国家和地区,一定是社会治理体系存在严重缺陷。科学有效的社会治理考核指标体系肯定有利于一个地区经济持久繁荣昌盛、社会安定祥和、人民安居乐业,是非常值得投入资源的稳定工程、民心工程和幸福工程。

4

加强社会治理的理论与政策研究,将学术研究与制度设计、政策制定结合起来,确保我省社会治理体系建设符合经济社会发展大趋势,符合社会科学规律和原则,符合全球社会治理发展的总原则和大方向

社会治理理论研究与体系建设相互依赖相互促进。我国社会治理一些领域的状况突出反映了这种制约关系。如移民治理,从某种意义上说,正是由于数据和研究方面的欠缺,制约了包括决策界在内的社会各界对人口流动问题的认知,进而影响到观念转变、战略和规划制定、制度和政策安排等一系列层面。因此,完成社会治理体系建设提高社会治理能力需要加大社会治理研究的投入,整合研究力量,提高研究的针对性,以便为社会治理体系建设提供依据。建议成立全省性社会治理研究中心,或由省政府(和各地市政府)重点资助几家专业科研机构成立社会治理研究中心,由省委省政府确定或由研究机构建议确定一定时期的研究重点或方向,如社会治理主体及相关关系、社会自组织发展和群团组织改革转型、基本公共服务的资源整合与服务供应、社会治理的法治保障、社会治理的考评体系等,并将研究成果及时转化为具体政策或工作方针,确保社会治理体系建设合规有效。


本文节选自广东省社会科学院社会学与人口学研究所课题组《社会治理:从体系建构到实践方略—我省提升社会治理水平的对策建议》(课题组长左晓斯,广东省社科院社会学与人口学研究所所长、研究员)