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游霭琼:加快形成广东区域协调发展新格局

全面小康路上一个不能少,脱贫致富一个不能落下。要一代接着一代干,既要加快脱贫致富,又要推动乡村全面振兴、走向现代化


区域协调发展是协调发展的重要内容。针对我国区域发展差异大、发展不平衡基本国情,中共十六届三中全会将区域协调发展作为“五个统筹”之一列入国家战略。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了实施区域协调发展战略,对区域发展作出新部署。201712月的中央经济工作会议提出了“要实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当”的三大区域协调发展目标。习近平总书记在201810月视察广东时,要求广东提高发展平衡性和协调性,加快形成广东区域协调发展新格局。同时指出,区域协调发展不是平均发展、同构发展,而是优势互补的差异化协调发展。

广东区域协调发展进程及成效

新中国成立以来,广东的区域发展战略跟随国家战略调整,经历了从区域均衡发展战略到区域非均衡发展战略再到区域协调发展战略三个阶段。作为发展先行一步的省份,广东较早遭遇区域发展不平衡约束。自“九五”时期,广东就逐步从区域梯度发展转到区域协调发展上来,把区域协调发展列入“九五”规划重点工作任务。2002年正式提出实施区域协调发展战略,2005年提出调整优化区域空间结构、珠三角与粤东西北市县合作共建产业转移园,2007年提出提升珠三角、带动粤东西北战略,2008年提出“双转移”战略,2013年省委十一届二次全会提出推动珠三角优化发展,同年7月召开全省进一步促进粤东西北地区振兴发展工作会议。2017年省委经济工作会议提出坚持统筹发展和分类指导,深入实施珠三角优化发展和粤东西北振兴发展战略,实现珠三角转型发展和粤东西北振兴发展并进。201711月,省委十二届二次全会强调,立足全省一盘棋,加强统筹协调和分类指导,建立更加有效的区域协调发展机制;优化生产力布局,在更高的起点上持续推动粤东西北地区加快发展。20186月,省委十二届四次全会提出,要以构建“一核一带一区”区域发展格局为重点,加快推动区域协调发展。

经过“九五”以来的调整,特别是进入新世纪以来一系列重要区域协调发展战略的实施,广东区域发展结构的协调性得到了明显提升。

珠三角优化提升步子加快。随着各项改革战略的抓实推进,以广州和深圳为核心的高端服务业集聚区、现代产业核心区以及珠三角一体化发展格局基本形成,区域整体竞争力和辐射带动力不断提升。随着粤港澳大湾区规划实施,作为参与大湾区建设的主力军,珠三角将努力成为粤港澳大湾区世界级城市群的重要组成部分。

粤东西北发展条件得到显著改善,呈现加速发展态势。随着交通基础设施建设力度的不断加强加速,全省基础设施通达程度的均衡性、粤东西北地区的交通条件和投资环境都得到大幅改善,省级产业转移工业园的扩能增效成为粤东西北工业化加快发展的主要推力,以“扩容”推动“提质”的新型城镇化建设,增强了粤东西北中心城区带动力。以上推力的叠加推动粤东西北地区经济呈现加速发展态势。

区域发展差距持续扩大势头得到遏制。粤东西北人均GDP增长率自2006年起,已连续11年超过珠三角地区,与珠三角人均GDP的比率,也从2005年的24.9%,上升到了2017年的30.94%,差距已明显缩小。

广东区域协调发展中的主要问题

区域发展差距持续扩大势头虽得到遏制,但区域发展的“核心(珠三角)—边缘(粤东西北)”二元空间结构格局尚未得到根本改变,粤东西北要与全省全国同步全面建成小康社会,还需要付出巨大努力。

区域发展水平差距依然较大,粤东西北振兴追赶后劲不足。当前,四大区域间发展水平的差距比较大,最强市的人均GDP是全国平均水平的3倍,最弱市还不到全国的一半。粤东西北面积占全省69.5%、人口占全省45.5%,但GDP仅占全省的20.7%,12个市人均GDP低于全国平均水平。2017年,粤东西北地区GDP增速为6.7%,低于珠三角1.2个百分点。全省21个地市的区域发展差异系数高于江苏、山东和浙江等东部沿海省份,区域发展不平衡已严重削弱全省经济持续快速发展的后劲。此外,受财政投资能力差距影响,广东区域基础设施建设和公共服务供给与可及性仍存在较大差距;粤东西北面临较为严峻的生态环境挑战,广大地区生态比较脆弱,在生态环境保护与资源开发方面面临着更为严峻的挑战,加上人才储备、创新能力、思想观念等的落差,以上种种严重制约着粤东西北振兴发展后劲。

城乡发展差距突出,脱贫任务艰巨。全省农村居民收入仅为城镇居民可支配收入的38.5%。农村发展滞后,村庄建设欠账多,全省行政村规划覆盖率、村庄整治覆盖率、污水处理率分别仅为59.6%、41.6%、16.4%,低于江苏和浙江;农民收入水平整体偏低,有3个地级市、25个县(市、区)低于全国平均水平。脱贫攻坚任务艰巨,完成2018年脱贫任务后,全省还有66.5万相对贫困人口。

粤东西北地区城市化滞后,中心城市的辐射带动力不强。以常住人口口径,2017年,广东全省城镇化率为69.85%,其中,珠三角为85.29%、粤西为43.52%、山区为48.58%,粤西和山区的人口城镇化率分别低于全国平均水平15.00个和9.94个百分点,珠三角的城镇化率分别是粤西和山区的近2倍。城镇化滞后、中心城区带动力不强是制约粤东西北快速发展的重要原因之一。

区域产业共建尚处于起步阶段,协作水平有待提升。随着粤东西北振兴发展战略的实施,珠三角一批产业相继落地,粤东西北与珠三角初步形成了生产环节在前者、研发与销售在后者的产业分工合作关系。但受制于粤东西北产业基础薄弱、产业配套弱、人才储备不足,加上投资环境、营商环境不尽如人意,弱化了粤东西北承接珠三角产业转移、辐射效应,影响了全省区域产业协作发展水平提升。

加快构建区域协调发展新格局的政策建议

区域发展不平衡一直是广东发展的最大软肋,也是广东率先全面建成小康社会需要解决的重中之重。我们要深入学习贯彻落实好习近平总书记视察广东时的重要讲话精神,实施以功能区为引领的区域发展战略,在交通设施建设、重大产业布局、城市格局、政策机制保障等方面相应作出安排,加快构建“一核一带一区”区域协调发展新格局。

做优做强珠三角核心区,提升珠三角辐射带动力。以粤港澳大湾区建设为契机,将珠三角改革开放40年来业已形成的开放、产业、市场、创新等优势,通过携手港澳,实现强强联手,优势叠加,加快构建以创新为战略支撑、先进制造业为主体,现代金融、人力资源相配套的现代产业体系,打造高质量发展的先行区、示范区,“一带一路”建设的重要支撑区。大力提升城市品质,提升城市美誉度,强化广州、深圳“双核”驱动,将广州打造成为具有全球影响力的现代服务经济中心,把深圳建设成为中国特色社会主义先行区示范区,创建社会主义现代化强国的城市范例。高标准建设广东自贸区、“广深港澳”科技创新走廊,加快建设珠江两岸高端制造产业带,发展与制造业配套的生产性服务业,增强对粤东西北科技、金融、商务、信息等领域的服务能力。健全、创新帮扶机制,突出产业帮扶、民生帮扶,充分发挥珠三角的辐射带动作用。

加快打造现代化沿海经济带,培育带动粤东粤西发展新动力。加快珠海、汕头两个经济特区发展,把汕头、湛江2个省域副中心城市打造成重要发展极。在粤东粤西沿海建设大平台、引进大项目,培育一批千亿级产业集群,打造世界级沿海产业带。按照现代产业体系建设要求,推动珠江口东西两岸产业融合发展、优势叠加。强化阳江与珠海、中山、江门,汕尾、河源与深圳、东莞、惠州的融合发展,加快建设汕潮揭城市群,支持湛江建设环北部湾中心城市,发展壮大湛江、茂名、阳江沿海经济带。鼓励粤东积极融入海峡西岸经济区,发展对台合作和华侨经济,鼓励粤西积极融入环北部湾经济圈和中国—东盟“10+1”合作平台,鼓励粤北山区积极融入中央苏区经济区、长株潭经济区,建设成为广东省北向门户。

以基础设施一体化作为优先领域,提高区域交通发展的均衡性。当前,加快建设内外通道和区域性枢纽,完善基础设施网络,在广东区域协调发展中依然处于优先位置。广东需着力构建现代化交通网络系统,加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。珠三角核心区重点打造世界级机场群,以广州港、深圳港为龙头打造两大世界级枢纽港区,推进深中通道、虎门二桥等重大交通工程建设,强化城际和城市轨道交通建设,提升城市间点对点通行效率,实现区域内城市1小时快递通达。加快建设粤东西北联通珠三角以及贯通沿海经济带的快速大通道。以珠江为重要依托,抓好航道畅通、枢纽互通、江海联通、关检直通,高起点高水平建设综合立体交通走廊。加快包茂高速公路、琼州海峡跨海大桥等对外交通干线建设,从根本上改善粤西外通条件。

以发展实体经济为着力点,壮大粤东西北振兴发展内生动力。粤东西北正处于工业化加速起飞阶段,产业振兴是加快粤东西北发展步伐的关键着力点。习近平总书记在广东视察时强调,产业扶贫是最直接、最有效的办法,也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计。要加强产业扶贫项目规划,引导和推动更多产业项目落户贫困地区。但粤东西北产业发展模式不能简单复制珠三角模式,需以培育内生动力为主要方向。首要任务是培育壮大以实体经济为主体的民营企业群体,通过全面深化改革,进一步改善当地市场营商环境,特别是通过法治建设,推动民营经济健康发展。其次是加大对粤东西北企业技术改造、设备更新的扶持力度,加大对淘汰落后产能、增加先进产能进而调整产业结构的引导,鼓励通过技术进步促进传统产业转型升级。

加快农业现代化,解决好区域协调发展短板中的短板。粤东西北的“三农”问题是广东区域协调发展短板中的短板,是亟需解决的关键问题。针对当前制约粤东西北农业发展的农业市场化、产品深加工、农业现代化等问题,加快土地确权和土地权益的合法流转,对传统的农业生产方式进行大农业及农业工业化改造;通过“互联网+”、农村电商增强农民参与市场竞争的能力;通过对补贴农业机械购置、扶持种植大户、农业技术的改造等政策,加大对农业现代化发展的扶持力度,尽快构建起粤东西北地区农业的工业化与信息化发展体系。

加大生态补偿力度,引导北部生态发展区绿色发展。进一步健全生态环保补偿机制,加大对作为生态屏障的粤北地区的财政转移支付力度,保障生态保护区群众可以享受到全省平均水平的基本公共服务的同时,制定相应引导政策激励和支持生态保护区大力发展生态产业、环保产业、旅游业、绿色产业,推动其实现绿色崛起。

解放思想,创新推动区域协调发展机制。全面总结、梳理“九五”以来的区域发展政策,充分认识新形势下区域协调发展的时代性、体系性、全局性问题,研究建立更加有效的区域协调发展机制,在更高的起点上持续推动粤东西北地区加快发展,增强广东区域发展的协同性、联动性、整体性。增强区域协调发展政策设计的系统性、整体性、协同性,消除政策碎片化,增强政策和相关职能部门的协同效力。习近平总书记在广东视察时提出,全面小康路上一个不能少,脱贫致富一个不能落下。要一代接着一代干,既要加快脱贫致富,又要推动乡村全面振兴、走向现代化。广东在推动区域协调发展过程中,要实施好乡村振兴战略,研究建立健全促进城乡融合发展的体制机制和政策体系,根据不同的功能区定位,实施相应的产业、土地、财政等政策,实行分类评价考核,以鲜明的政策导向引领发展方向,加快推进农业农村现代化。认真落实精准扶贫、精准脱贫要求,聚焦贫困根源,探索产业扶贫等“造血式”帮扶路子,在基础设施、产业园区、新城建设、社会民生事业、改革开放等多领域开展全方位的对口帮扶,增强贫困地区发展内生动力;加大财权事权改革力度,提高粤东西北基本公共服务供给的财政保障能力,逐步提高保障和改善粤东西北民生水平,让改革成果更多更公平惠及广大人民群众。坚持扶贫先扶志,充分调动贫困群众自力更生、勤劳致富的积极性。

(作者系广东省社会科学院省人才发展研究中心主任、研究员)