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刘伟、符永寿:完善权责清单制度助力国家治理体系与治理能力现代化

党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出要坚持和完善中国特色社会主义行政体制,实行政府权责清单制度,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,建设人民满意的服务型政府。权责清单制度是把我国制度优势更好转化为国家治理效能,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,是贯彻落实全面依法治国战略部署,彰显我国国家制度和国家治理体系显著优势的重要体现。逐步完善权责清单制度的过程也是我们治理体系和治理能力现代化不断深化的过程。

一、权责清单制度是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措

行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。明晰行政机关的权力和责任,厘清政府、市场和社会三者之间的关系,有利于政府为人民服务、对人民负责、受人民监督,有利于创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。

权责清单制度,涉及国家治理的各个方面、各个层级。整体上,这一制度有助于更好地划分政府与社会的界限,对于提高国家治理的制度化水平、规范化水平、民主化水平和科学化水平具有重要意义。权责清单制度将政府权力明确化,能够更好地保障公众权利,有助于形成稳定的权力—权利的政治秩序。清单制度中的负面清单管理模式,对于实现法治经济尤为重要,它在运行方式上推动了社会主义经济的市场化与法治化,划清了政府与市场的界限,有助于社会主义经济机制的完善。法治政府清单制度以法治融贯性来推进社会转型,通过清单方式,逐步消除人情社会的非理性因素,进一步完善社会共治性,以程序正义的提升保障实质正义的实现,增加了转型中国的社会共识。政治、经济、社会是国家治理三个重要的领域,清单制度是推进这三个领域以及更多领域的法治化、治理现代化的必由之路,因而具有深远的作用。

二、坚持党的领导才能科学建构中国特色的政府职责体系

完善权责清单制度,构建政府治理体系和治理能力现代化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是坚持和完善中国特色社会主义制度的一项重大战略任务,必须坚持党的领导,突出坚持和完善中国特色社会主义制度,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

坚持党的领导,完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。在党中央统一领导、科学谋划下,进行精心组织,科学实施。党的领导,同时也需要作为执政党的中国共产党改善其领导方式和执政方式,这就是要依法特别是依照宪法和基本法律来执政和领导,也就是党的章程所说的,作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样,中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模的良好形象,人民也才能真正愿意在党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。

坚持走符合中国实际的法治政府道路。我国法治政府建设所走的道路既不同于一些西方国家由政府主导的“自上而下”的推进方式,也不同于一些后发国家由社会和民众自发的“自下而上”的推进方式,而是一种由党和政府主动引领、广大人民群众积极参与的“上下结合”“上下互动”的推进模式。在这一模式中,人民群众的法治需求为法治政府提供动力,党和政府及时回应人民群众需求,顺应社会发展需要,走出一条具有中国特色的法治政府建设之路。

三、沿着法治化轨道完善权责清单制度

目前权责清单制度的主体还是各级政府,他们从政府及部门的角度出发,通过政府或部门规章的形式对外公开权责清单。此种形式对政府及部门的自律性有较大的要求,在某种程度上讲是要求政府能够限制自己的权力,这会存在较大的不确定性,也会导致权责清单的实效性大打折扣。为了提高权责清单制度的权威性和公正性,有必要以地方法规的形式来规范权责清单制度。

首先,地方人大要在建设权责清单制度中发挥关键作用,通过制定法规的形式对权责清单提出明确的要求,并将关于权责清单的规范性文件在人大会议上正式通过,这样才能让权责清单真正具备法律的权威性。这样做,一是让政府的权力有了外在的制约,权责清单也有了独立性;二是由人大通过的权责清单法规适用效力上比政府公布的规章级别要高,能够增强社会公众对权责清单的信任;三是有了地方性法规后,就可以作为行政诉讼的重要依据,这对政府的权力又多了一层制约。

其次,要建立健全考核管理机制。地方政府及部门是不是能严格按照权责清单来行政,关系到法治中国能否顺利建成以及人民群众的切身利益能否得到保障,所以有必要对权责清单的执行情况进行考核,并列为领导干部的重要考核内容。同时,当今社会经济发展变化非常快,现有权责清单可能很快就会不适应以后的时代需求,要保持“良法善治”,就要对权责清单制度也建立一套积极的动态管理机制,依据社会的发展对权责清单的具体内容进行适当的调整。在调整过程中也要注意程序的合法性,要注意听取社会公众的意见,更要经过人大的讨论通过,以保证权责清单的利民性和法律权威。

再次,要建立规范完善的监督问责机制。好的制度需要有好的监督才能持续稳定地运转,权责清单制度作为法治建设的重要内容,自然不能离开监督。监督的主体应该多元化,一是上级政府和同级权力机关的监督;二是社会舆论监督,如媒体要充分利用自身优势,对政府的行政行为进行有效的监督,守住道德底线;三是公众监督,公众在日常工作生活中与政府有关部门必然会有直接或间接的联系,要充分认识到自己是国家的主人,发挥主人翁精神,对政府的行政行为进行监督,帮助政府改进工作。在问责方面,对于违反权责清单的行为要严格处理,特别是主要负责人要承担相应的法律责任和政治责任。对于问责来说,最关键的是要将问责制度落实到位,敢于问责,不能有“通人情”的思想和余地。

总之,在坚持党的领导前提下,不断完善权责清单制度,将会有效助力国家治理体系和治理能力现代化;坚持和完善中国特色社会主义制度,需要沿着民主和科学有机结合的轨道不断探索高质量治理的路径。作为国家治理体系和治理能力现代化的一个关键突破点,权责清单的完善体现了中国治理实践的深化。随着国家治理体系和治理能力现代化进程的不断推进、权责清单制度建设的不断进步,我们的治理思路将更清晰,治理目标将更明确,治理手段将更完善,治理的各方关系将更融洽,一个全新的法治政府正逐步展现在国人面前,一个全新的善治中国正逐步展现在世界面前。

(刘伟系广东省社科院国际问题研究所所长、广东省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员;符永寿系广东省社科院当代马克思主义研究所副所长、广东省中国特色社会主义理论体系研究中心副研究员。)

注:本文为国家社科基金专项工程项目(编号16ZZD050)阶段性成果。