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梁理文:加强粤港澳大湾区民生合作的思考

  把粤港澳大湾区国家战略与“一国两制”实践融合起来,推动港澳与内地建立更加紧密的联系,助力港澳更好地参与国家建设,融入国家发展大局,并在此过程中更好地实现港澳同胞的“人心回归”,是粤港澳大湾区建设题中应有之义,也是粤港澳大湾区建设成败的关键。通过粤港澳大湾区民生领域的创新合作,优化公共服务,打造优质生活圈,是深度解决港澳民生问题、拓宽港澳居民生活空间、深化港澳同胞祖国认同的重要渠道。
  建设粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”),是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。广东应提高政治站位,把大湾区国家战略与“一国两制”实践融合起来,助力港澳更好地参与国家建设,融入国家发展大局,并在此过程中更好地实现港澳同胞的“人心回归”。
  使命担当:助力港澳深度融入国家发展大局
  党的十九大提出,港澳要积极融入国家发展大局。通过民生领域的创新合作,提升大湾区公共服务水平,改善港澳民生福祉,助力港澳深度融入国家发展大局,增强港澳居民对大湾区和祖国的认同感,是大湾区建设题中应有之义。
  (一)通过民生合作深度解决港澳民生问题
  借大湾区腹地改善民生福祉,对香港、澳门而言具有紧迫性和现实性。由于地理空间、本地市场规模及经济转型等因素的影响,香港经济增长动能不足,土地房屋、安老、青年发展等民生问题日渐凸显,社会矛盾加深。大湾区城市群有着更宽阔的土地空间和更多的就业发展机会,因此,以粤港澳大湾区城市群建设协同解决港澳民生难题,共同提升公共服务水平,例如以大湾区青年创新创业基地同步解决港澳青年人创业难问题,引导港澳科技专才到珠三角九市实现多种形式的创业就业,协同解决港澳老人养老问题等,无论对于整个大湾区还是港澳本身发展,都具有重要意义。
  (二)通过民生合作拓宽港澳居民生活空间
  湾区既是要素高度集聚的经济体,也是高品质生活圈的代名词,全球著名湾区都因优质的生活工作环境而具有强烈吸引力。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出,打造宜居宜业宜游的优质生活圈,为港澳居民在内地学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件。加强粤港澳在民生领域合作,优化公共服务,打造优质生活圈,一方面能提高大湾区人民的生活品质,更好地满足大湾区人民对美好生活的向往,提升大湾区居民的获得感和幸福感;另一方面可拓宽港澳居民的生活空间,吸引更多港澳居民到珠三角九市生活就业,使大湾区成为港澳发展的广阔腹地。
  (三)通过民生合作深化港澳同胞祖国认同
  港澳同胞对祖国的认同,是香港、澳门长期繁荣稳定的重要基础。港澳与内地在社会制度、生活方式、价值观念等方面差异较大,需要采取适当措施增进了解。而粤港澳三地同根同源,血脉相亲,语言相通,经济相融,生活习惯相近,在增强港澳同胞认同感方面具有先天优势。因此,粤港澳大湾区建设作为国家战略,除了构建全方位开放新格局的目标之外,还肩负推动“一国两制”实施,更好地实现港澳“人心回归”和“民心相通”的重要任务。
  面临挑战:三道屏障导致“一冷一热”现象
  目前,国家和广东省为支持港澳居民北上创业就业学习出台了不少政策措施,也取得了一定成效,但同样面临着一定挑战:港澳居民到广东创业就业的总人数并没有明显增长,港澳居民对前往广东求学、居住和工作兴趣明显不足。内地热、港澳居民冷的现象短期内难以改变。造成这种现象的原因是多方面的。
  (一)制度障碍
  社会福利的跨境携带是影响港澳居民北上的重要因素。但由于制度障碍,这一问题短期内较难突破。
  一是社会保险制度障碍。粤港澳三地各有较为完整的社会保险体系,但都只局限在各自地域范围内,不具有跨境可携性。目前,广东方面正逐步落实港澳居民内地参保的同等待遇,但尚未触及福利携带问题。三地社保体系独立运行,互不相连,社保制度不能衔接与转换,基本的互通信息、共享信息也达不到。
  二是医疗保障制度障碍。由于三地医疗系统和保险系统不兼容,在广东工作生活的港澳人士感到就医不便。国家政策不允许享受双重医保待遇,同时香港的“强积金”保险计划与内地的社保无法衔接,港澳人士个人的医疗保险无法转移,居住在广东的绝大多数香港同胞不得不往返看病求医。虽然目前广东承认港澳医生资质,但港澳医师在广东执业仍然存在诸多问题,主要是资质准入制度的不同,增加了大湾区医疗人才资质互认和跨境执业的难度。
  三是教育制度障碍。粤港澳三方尚未达成学历与证书互认制度;粤港澳地区人才机制不衔接、与实际需要不匹配、政策适应性不强等问题比较突出,人才职业资质互认制度缺乏,许多来粤的港澳人才面临职业资格审核难等方面的阻碍。
  (二)文化排异
  当两种不同类型的文化发生交汇时,人们对自己熟悉的文化一般持接受的态度,对自己不熟悉的文化一般持拒绝的态度;拥有不同文化背景的人们,不但会认同自己的文化传统,而且会对其他的文化传统产生“排异反应”。粤港澳三地虽然在语言沟通、生活习惯等方面差异很小,但由于香港和澳门长期受西方资本主义国家的殖民统治,回归后实行的是“一国两制”下的资本主义制度,深受西方文化影响,而内地实行的是社会主义制度,因此双方在意识形态和价值观念方面存在差异大。
  一是由文化观念差异导致的心理鸿沟。长期以来,生活在西方文化背景下的港澳青年对内地认知比较陌生。文化和价值观方面的差异、对内地社会文化的不了解甚至误解,或多或少地形成了一道难以抹平的心里沟壑。这种沟壑像一道天然屏障,阻碍着双边的交往。调研发现,到内地城市创业就业的香港人大部分都是香港居民中的内地人,或者是父辈已经来内地工作和创业,或者是曾有内地生活和读书经历的港人,土生土长的香港青年极少会来内地创业。
  二是由文化观念差异导致的文化排斥。在跨文化交往中,由于固定思维模式和种族偏见,人们既抵制其他文化的融入,也不愿意融入其他文化中。据统计,2016-2017年间,参与内地交流实习项目的港澳青年超过2000人,但是真正在内地实现就业创业的港澳青年不足100人,比例低于5%。文化排斥是一个深层次、长期性问题。超越这种文化隔阂与排斥,需要进一步提高大湾区吸引力。人口迁移的推拉理论认为,更高的收入、更好的职业、更好的生活条件等是推动人口迁移的重要原因。不少人出国求学谋生,正是基于这种原因。
  (三)福利落差
  虽然广东和港澳地区间的薪酬差距在不断缩小,但福利落差仍然是港澳青年北上发展的一道障碍。
  首先是福利待遇的落差。以香港医保待遇为例,香港目前实行全民医疗保障计划,在政府大幅补贴成本95%的情况下,香港市民只须缴付低廉的费用,就可享受十分全面的公立医疗服务。领取“综合社会保障援助”的人士,更可以申请豁免。相对而言,广东医保待遇差距明显。再以高等教育为例,香港拥有较为丰富的院校资源,大湾区内五所世界百强高校均在香港,而珠三角九市则缺乏世界顶级的高水平大学。
  其次是服务水平的落差。以香港社会福利服务为例,为适应社会发展需要,香港大力发展专业化的社会福利服务。除了大学里专门开设社会服务专科外,香港还通过多种教育培训方式,培养了大批从事社会福利服务的专业人士。同时,还运用组织培训、资格审查等方法,不断提高非政府社会福利机构的专业化服务水平。在香港,目前已经形成了包括专业人士、专业机构、专业教育、专门政策等在内的社会福利服务体系。在这种情况下,即使某项福利制度能够打破“不可携带”原则,也很难填平福利水平的落差。
  对策建议:打造宜居宜业宜游的优质生活圈
  创新合作机制,突破三道屏障,共同解决大湾区内部面临的民生问题,把大湾区打造成宜居宜业宜游的优质生活圈,进一步提升大湾区的吸引力和影响力。
  (一)要在规则对接上多做探索
  粤港澳大湾区是不同政治经济体制下的合作与发展,制度和规则具有多样性,应尊重差异,着重在规则对接上下功夫,提高民生福利的可携性、便捷性和互通性。
  一是创新社会保障转换和衔接机制。体制创新的方向,是寻求三地规则可接轨可打通的最大公约数。欧盟虽然由主权国家组成,与粤港澳大湾区有着本质区别,但欧盟在不同体制下的对接经验仍值得借鉴。欧盟社会保障政策经历了从“社会保障对接条例”到“开放性协调机制”的不同发展阶段。其中“社会保障对接条例”时期的做法对大湾区有参考价值。“社会保障对接条例”是在坚持各成员国自主决策和实施本国养老金计划的前提下,通过设定共同遵守和可以接受的原则,以及运用灵活、先进的技术管理手段,来实现欧盟内部各成员国间养老保险政策的协调和衔接,有效地保障了跨域流动劳动者养老金的转移接续和待遇兑付。借鉴欧盟“社会保障对接条例”经验,大湾区社会保障转换和衔接机制可从三个层面逐步深化:首先是对目前三地在制度层面的共通点进行全面梳理,形成共同规则;其次是寻找三地制度上可能的对接点而进行适当衔接;再次是探索建立有利于共同发展的体制机制。
  二是创新医疗卫生资源共享机制。在消除跨境医疗障碍方面,欧盟通过《患者跨国医疗权利指令》,明确医疗服务事先授权机制、跨国医疗费用报销、各国医疗卫生领域合作权利和义务等。在此基础上,欧盟推出了欧洲医疗保险卡(EHIC)和标准表格(E112),进一步打造便携和便捷医保理念。除跨国计划就医使用E112表格外,其他就医类型都需使用EHIC卡。患者就医时出示EHIC卡或使用E112表格,通过医院联网认证核实后,即可享有与流入国公民平等的医疗权利,并在其来源国报销相关医疗费用。除特殊项目外,患者无需得到其来源国许可,在流入国有权获得跨国医疗信息、接受公立和私营医疗服务、报销医疗费用。借鉴欧盟《患者跨国医疗权利指令》及打造便携和便捷医保理念的欧洲医疗保险卡(EHIC)和标准表格(E112)经验,大湾区在现阶段应首先建立粤港澳医疗联合体,实现三地医疗资源无缝对接;研究解决港澳居民在广东医疗保险金报销制度,着力解决跨境医疗保险待遇、养老保障关系衔接及待遇计发等问题;建立跨境医护技术交流机制,开展粤港澳医疗机构转诊合作和养老护理转介合作;放开港澳医师在广东多点执业,允许医生团体化多点执业,突出协同合作、相互配合。
  三是创新学分学历互认和资历框架对接机制。推进粤港澳教育资历标准建设和学分互认,积极探索相互承认高等教育学历的可行办法,分步分批建立相互承认等质等效高等教育学历机制。构建基于学习结果和学分累计与转换的体系,包括标准化的参考指标及指引机制、内外结合学历评审和确认机制,以及质量保障、问责、奖励及支持机制。
  (二)要在提升水平上多做探索
  要着重在完善珠三角九市民生保障制度,提升大湾区整体公共服务水平上多下功夫,以此吸引更多港澳青年前来广东创业就业。
  一是进一步提升公共就业服务水平。建设公共就业综合服务平台,完善有利于港澳居民在粤生活就业的政策措施;港澳居民在粤创业,享受创业带动就业补贴、优秀创业项目资助等扶持补贴政策;加强粤港澳三地就业创业工作经验交流,积极搭建粤港澳三地青年就业创业服务平台、资源对接平台、人才供求信息平台等;推进粤港澳职业资格互认,进一步支持各行业主管部门制定实施便于港澳专业人才执业从业的政策措施。
  二是进一步提升教育服务水平。支持国外一流大学到广东举办中外合作办学机构,支持港澳知名高校到广东独立办学或合作举办具有法人资格的办学机构,支持内地一流大学到广东办分校(校区);在珠三角九市适当地方以新理念、新体制、新机制、新模式高起点设立开放式、国际化研究型大学,面向全球遴选校长、招聘教师、招收学生、承接科研攻关项目,举办本科生教育、硕士生教育、博士生教育。
  三是进一步提高医疗卫生服务水平。推动优质医疗卫生资源紧密合作,支持港澳医疗卫生服务提供主体在粤按规定以独资、合资或合作等方式设置医疗机构,发展区域医疗联合体和区域性医疗中心;支持港澳医疗卫生服务提供主体在粤设置医疗机构,建立卫生健康人才交流合作机制,鼓励港澳医师在粤执业注册并长期执业;完善紧急医疗救援联动机制,为大湾区居民提供及时、高效、便捷的医疗救助服务。
  四是进一步提高养老服务水平。深化养老服务合作,支持港澳投资者在粤兴办养老机构,并推进医养结合,建设健康养老示范基地;在广东省有关跨境养老的优惠政策、香港政府“广东计划”的基础上,进一步细化关于跨境养老的优惠政策,让港澳老人享受内地养老优惠;建立跨境设立养老机构审批绿色通道,优化养老机构设立许可办理流程,简化行业准入条件,在CEPA框架下鼓励和支持港澳服务提供者与内地养老服务机构享受同等优惠政策;加大养老服务贸易开放力度,逐步建立粤港澳养老产业合作开发示范基地,引进港澳知名养老服务品牌企业;推进三地养老护理员职业资格互认;依托广东丰富的劳动力储备资源优势,建立粤港澳合作示范性养老机构和居家养老综合服务中心人才培训基地,开展养老护理员职业技能培训。
  (三)要在三大平台上多做探索
  广东自贸区深圳前海、广州南沙、珠海横琴三大片区是粤港澳深度合作的先行区,在深化粤港澳合作方面具有独特优势,应以三大平台为支撑多做探索。
  首先,在自贸区先行先试探索粤港澳民生合作新机制。要赋予自贸试验区更大改革自主权,把国家层面的扩大开放、深化改革的战略意图和粤港澳合作结合起来,探索“一国两制”下粤港澳体制机制、法律法规等制度层面的全面对接与衔接,率先落实港澳居民在自贸区内公司注册、准入限制、税收及就业、社保、医保、教育等方面的同等待遇,为港澳同胞到广东发展提供良好环境和条件。
  其次,在自贸区打造粤港澳深度合作先行区。在三个自贸片区中,南沙空间较大,可以做更进一步的探索。南沙是粤港澳全面合作示范区,可以专门划出空间,打造一个“粤港澳深度合作区”,在合作区内,以港澳方式和港澳标准,配置学校、医院、交通等基础设施,吸引港澳人士到该区投资兴业。
  注释:
  ①卢雯雯 邹平学:《香港青年在粤港澳大湾区内地城市创业现状、困境与趋势分析》,《青年发展论坛》2019年第1期。
  ②朱峰:《粤港澳大湾区视野中的青年发展政策研究》,《青年发展论坛》2019年第1期。
  ③高成华:《香港经济制度变迁对经济发展影响研究》,武汉大学,2010年。
  ④王晓东:《从“社会保障对接条例”到“开放性”——欧盟养老保险区域一体化经验及启示》,《现代经济探讨》2013年第12期。
  ⑤张深深:《突破区域医疗藩篱——探析欧盟跨国医疗保障一体化进程》,《域外瞭望》2017年第4期。
  (作者系广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长、研究员)