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王 珺:完善机制设计 深化联动发展

 广深“双城联动”是推进我省“打造新发展格局的战略支点”的一项重大战略部署,这意味着广深不仅要在以各自为核心的都市圈与城市群发展中继续发挥引领带动作用,而且两个超大城市的联动发展要成为区域发展的重要动力。广深联动向纵深推进需要从机制设计入手。机制是合作行动可持续的制度保障,一个有效的机制设计就是通过规则、手段和工作方式等引导不同利益主体的行为朝着预期目标发展。当前,从制度上推动广深可持续联动需要进一步完善以下三个机制。

  推拉机制
  “双城联动”是推力与拉力两种力量共同作用的结果。推力是近年来国家主导的区域发展战略和广东省委、省政府为贯彻落实国家战略结合实际制定的区域发展战略等。2019年以来,中共中央、国务院相继印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,为贯彻落实这些国家战略,广东省委、省政府结合实际提出广深“双城联动”,旨在强化广深在粤港澳大湾区建设、区域创新发展和经济一体化进程中的驱动引领作用。近期发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,都成为广深联动发展的重要推动力。拉力是企业跨地区配置、生产要素跨城市流动对区域市场一体化产生的需求。这种需求增强是与经济发展阶段紧密相关的。当城市间的经济联系主要以产品贸易为主时,城市间贸易量较大,而企业跨城市配置、资源跨地区流动数量少,每个城市希望引进对方的生产能力,而不希望购买对方的产品,从而增加本地税收、扩大本地就业。如果每个城市都这样做,那么,结果是竞争大于合作。当城际间基础设施和交通条件大幅度改善和要素流动更畅通时,企业与生产要素跨地区流动日益频繁,城市之间的垂直分工与水平分工进一步深化,这将促使两市在营商环境、招商引资和办事规则等多方面政策与程序趋同。城市之间的政策差异减少了,给企业与生产要素流动带来的不确定性就会降低,区域经济一体化也就向前推进了。在联动发展中,除了两地政府的积极努力、主动作为外,推力和拉力都是不可缺少的。近年来,广深两市政府在重大平台建设、基础设施连通以及资源共享等方面取得的阶段性进展是推拉机制和两地政府同向发力、积极作为的结果。随着国家战略的贯彻落实和要素跨地区流动日益频繁,推进营商环境政策趋同、畅通要素流动将是广深联动向纵深发展的关键。
  互促机制
  互促指的是任何一方都特别关注与留意另一方的新建项目、投资重点与新出台的各项政策措施,因为这可以从对方的发展实践与思路中找到激励与启发。广深两市经济不仅在广东省乃至全国经济格局中举足轻重,而且两市经济发展水平同规模、同层次。新时期这两个超大城市互促动机会更强烈。一方面是可借鉴、可模仿的境外样本减少了,广深之间互学互鉴的需求增大了。发展初期,本土与国际市场发展水平与市场体制的落差大,在这种情况下,与其互学互鉴,不如盯住与模仿一些发达国家的做法来得快。经过了40年的引进、消化、吸收与改良,一些好的做法该引入的都引入了。在这种情况下,寻找、对比和借鉴与自己规模、实力差不多的城市发展实践,可能带来的激励性更强。另一方面,它们都肩负着同样的使命,也面临着同样的挑战。在这种情况下,一个超大城市在解决某一问题上的率先探索,都会引起另一个超大城市的极大关注。这样,互学互鉴就变得更频繁。2020年10月,国务院发布了深圳作为综合改革授权试点的首批授权事权清单6个方面40项内容,原则上,这些清单内容将在2022年以前全部落地。这意味着在未来一年多的时间里,深圳必须先行先试、率先探索,这将为广州提供更多可复制、可借鉴的经验。反过来,广州在创新发展、优化营商环境等方面的许多经验,也值得深圳借鉴,从而节省深圳的探索成本。
  推进机制
  所谓推进机制就是保障联动实施的一系列制度安排和工作规程。有效的推进机制是联动取得实效的基本保障。要扎实地推动广深联动发展,需要构建有效的推进机制。具体包括四个方面:首先是合约保障。“双城联动”是以相互合作为基础的,合作是通过合约协议加以保障的。一旦双方签署合作协议,它就有了法律效力。从两市合作发展的实践看,广深联动是通过合约方式加以推进的。其次是重点突出。在众多需要合作的领域中找出对国家和省发展战略的贯彻落实、对自身的可持续发展具有重大影响、对其他地区发展产生明显示范效应、并在双方发展中都遇到且亟须解决的重要问题。再次是互动广泛。任何合约都无法把执行中所有的意外情况包括在内,特别是合约实施中遇到的许多不可预测的情况与问题,频繁的协商互动不可缺少。这既有正式的协商组织安排,如长三角城市经济协调会、海峡两岸经贸协调会和广佛同城化市长联席会议等,也有依托人脉联系在行业、机构、项目和合约实施中涉及到信息、协调等方面的非正式沟通协商等。既有政府部门、机构之间的定期交流,也有熟人往来的沟通。最后是评估有效。及时对合约实施结果的有效评估必不可少。及时评估主要是解决两方面的问题,一方面是合约实施中的具体问题,另一方面是矫正合约随着条件变化而发生的偏差等。
  (作者系广东省社会科学院研究员)