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庄伟光 覃方铭:以人民性为内核全力推进南岭国家公园建设

2021年10月12日,习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布“中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园”。当前,国家公园建设就处于高质量推进阶段,从顶层设计、管理体制、立法程序等方面建设的基本框架正初步构筑,但依然面临着“如何建设”和“建设什么样”国家公园的问题。国家公园建设要置于“国之大者”中去考量,要“关注党中央在关心什么、强调什么,深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场”。为此,国家公园建设必须深刻把握人民性精神内核。

国家公园的人民性精神内核

坚持人民性,就是“要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点”,就是“必须坚持以人民为中心,不断实现人民对美好生活的向往”。为了人民,为了发展成果由人民共享,必须把人民性精神内核贯穿国家公园建设全领域全过程。

一是国家代表性。国家公园建设是一种国家行为,其本体性质、功能定位、保护目标、主导体制凸显着极具前瞻性的国家生态战略规划。当前,中国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系,逐步把自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系。在设立的第一批五个国家公园中,既有世界自然遗产,又有世界自然和文化双重遗产,它们是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的自然景观和文物古迹,具有重要的自然资源价值和丰富的历史人文价值,彰显着我国显著的生态优势和深厚的文化意涵,具有极强的国家代表性。

二是保护优先性。国家公园具有重要的生态保护价值,设立的首要目的就是要实现对珍稀动植物和景观资源的保存与保护。2017年颁布的《建立国家公园体制总体方案》明确我国国家公园创建的根本性原则就是保持自然生态系统的完整性和原真性。实现对国家公园内动植物和生态系统的有效保护,是国家公园建立最重要的目标。这不仅对区域生态环境具有重要影响作用,也是造福子孙后代的重要举措,充分体现了生态文明思想和可持续发展理念。

三是全民公益性。2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中明确国家公园建设要“以保护自然、服务人民、永续发展为目标”。坚持国家公园的公有属性和公益属性贯穿我国推进国家公园体制改革全过程,为广大民众提供公共产品,实现服务人民的目的,体现国家公园的全民公益性,是国家公园创建的重要目标之一,也是新时代中国特色社会主义建设的内在要求。

南岭国家公园建设的人民性价值导向

坚持人民性价值导向是南岭国家公园建设的根本遵循之一。广东省筹划建设第一个国家公园——南岭国家公园始于2019年。近年来,广东一直以南岭国家公园创建为契机,积极推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设,为我国自然保护地体系的实践与创新贡献力量。

一是南岭国家公园建设要满足人民日益增长的物质文化需求。随着我国全面建成小康社会,人民对物质文化需求有了更高的要求。将南岭国家公园的“绿水青山”转化为人民期盼的“金山银山”,是推动生态文明建设、实现生态富民的重要方式。

二是南岭国家公园建设要满足人民日益增长的精神文化需求。不仅要切实履行好国家公园“提供保护性的自然环境”和“保存物种及遗传基因”的生态保护目标,也要不断实现“提供国民游憩及繁荣地方经济”和“促进学术研究及环境教育”的社会发展目标。通过旅游、运动、康养等方式满足人民的休闲需求和健康需求,更要通过环境教育、自然解说等方式满足人民的求知需求,培育人民正确的生态价值观,全面提高人民的精神文化水平。

三是南岭国家公园建设也要依靠人民。要最大限度地调动人民群众建设国家公园的积极性、主动性和创造性,汲取人民在发展和安全实践中关于人与自然和谐共生的智慧,建设人与自然和谐共处的国家公园;团结人民力量,发挥人民智慧,共同建设具有中国特色社会主义特色的国家公园;发挥人民监督作用,根据人民诉求随时改进方法、路径,保障南岭国家公园建设成效。

南岭国家公园高质量发展路径

国家公园建设区域通常人口众多、土地权属复杂、利益相关者众多、缺乏多方参与机制、地方管理能力薄弱,因此往往存在着重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展和安全矛盾突出等问题,国家公园体制建设任重道远。对此,南岭国家公园建设要认真践行习近平生态文明思想,在坚持人民性的价值导向前提下,严格保护自然生态系统,统筹推进山水林田湖草沙系统治理,建立健全保护管理制度,完善支持保障政策,在生态保护、满足公众需求、促进社区发展三方面,实现高质量发展。

一是建立垂直管理体制,解决多头管理瓶颈。国外现行的国家公园管理体制主要有垂直管理型、地方自治型、综合管理型。建立有效的管理机制,是南岭践行国家公园人民性创建原则的前提条件。目前南岭国家公园规划范围有19个自然保护地,主要涉及3个行政主管部门及地方政府:林业部门(林业自然保护区、森林公园、湿地公园);环保部门(自然保护区、饮用水源保护区);水利部门(水利风景区)。省级国家公园管理机构作为对接中央与地方的重要链路,是政策下达能否贯通以及落实是否到位的关键。南岭可以在遵循垂直管理下,通过对接中央国家公园管理局,建立省一级的国家公园管理机构,并根据本省情况下设多个国家公园管理处,由此形成“中央-省级-地方”三级管理体系。

二是贯彻原真保护原则,践行国家公园创建初衷。南岭是全球亚热带常绿阔叶林的典型分布区,作为我国14个具有国际意义的陆地生物多样性关键地区之一,有野生高等植物5098种,野生脊椎动物722种。南岭要对包括野生动植物在内的自然生态系统的原真性进行有效保护,践行国家公园创建初衷,依据国土空间规划,编制南岭国家公园生态保护规划,明确保护范围,确立分级保护,对核心保护区进行严格保护,禁止一切人为活动,严格限制一般控制区旅游活动范围和强度。确立以保护和自然恢复为主、人工措施为辅的自然生态系统保护与修复方案,禁止砍伐猎捕,严禁引进外地物种,保持自然生态系统完整性和原真性。加强野外保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治等保护管理设施建设。利用高科技手段和现代化设备促进自然保育、巡护和监测的信息化、智能化。

三是坚持公益发展导向,履行国家公园社会责任。坚持公益发展导向,是保障人民福祉的关键。未来南岭国家公园将构建“两大生态服务基地,三个生态发展核,四大自然体验区块,七个游憩体验区域,八处国家公园入口社区”。在自然体验区,通过建立完善的科普博物馆、环境标识系统、自主语音系统、环境解说员等环境教育体系,为民众提供多方位的生态教育和自然体验,提高科学认知水平和环境保护意识;在游憩体验区,对生态资源进行有效保护下,开展旅游活动充分体现国家公园公共产品的特性和社会公益属性,通过低廉价格门票甚至免门票,让全体国民享受国家公园的自然风景与文化遗产。

四是完善社区参与机制,提高国家公园居民福祉。建立和完善社区参与机制,是实现国家公园和谐发展的重要驱动力。目前,南岭国家公园规划范围内分布着数量众多的社区居民。处理好居民与自然的关系,解决人地矛盾、协调保护与可持续发展促进,就是要建立完善的社区参与机制,除核心保护区居民需要大规模迁出外,对一般管控区居民,通过引导就业、生态补偿、现金分红等方式,保障他们的生存权与收益权。对需要保护维持现状的林地或需要进行退耕还林的土地,落实国家和地区的生态补偿政策,建立与周边基本生活物价挂钩的补偿递增机制。对生态管护岗位和旅游服务岗位,可以优先安排原住居民就业。对进行旅游开发的区域,通过与居民签订利益共享协议,让百姓分享到国家公园建设的红利。通过社区参与促进国家公园高质量发展,改善民生福祉,促进共同富裕,充分调动居民的环保积极性,变被动保护为主动保护,促进保护管理与社区发展相得益彰。

(作者:庄伟光,广东省社会科学院环境与发展研究所研究员、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员;覃方铭,广东省社会科学院环境与发展研究所博士)