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李继霞 张庆元:实现全过程人民民主的广东“票决制”探索

  坚持人民主体地位,不断巩固和发展全过程人民民主,充分体现人民意志、尊重保障人民权益、激发人民创造活力,是形成人的现代化与社会现代化互促共进的良性发展格局的题中应有之义。民生实事项目人大代表票决制(下称“票决制”)是在习近平总书记关于坚持和完善人大制度重要思想指导下,新时代人大制度在基层民主政治建设中的创新实践,也是各级人大行使重大事项决定权的重要方式和践行全过程人民民主的重要抓手。立足于“票决制”这一实践场域展开对广东人大践行全过程人民民主的分析和探究,概括出“全过程人民民主”的实现路径,对充分发挥人大制度载体作用及丰富全过程人民民主理论都有重要意义。
  实现民生实事项目人大代表票决制21个地市全覆盖
  广东省票决制的探索可以追索至2013年,当时深圳基层人大已率先尝试民生实事由人大代表票决产生,这便是票决制的雏形。此后,广东票决制逐渐成型,并逐步制度化、规范化。
  2017年11月,深圳市福田区出台《关于实施区政府民生实事项目人大代表票决制的决定》,在全省率先实施民生实事项目人大代表票决制。随后,深圳市坪山区、惠州市惠城区、河源市龙川县等地也开始了相关探索。2019年初,江门市在全省地级市中率先探索票决制,并在市、县、镇三级人大同步推行。2019年5月,广东省委人大工作会议提出探索实施重大民生实事项目代表票决制的要求,票决制在广东全面铺开。2019年12月,广东省人大常委会办公厅印发《关于推进民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见》,票决制的推行进入规范化、制度化轨道。
  至此,票决制已成为广东省各级人大依法讨论决定重大事项、回应人民群众对美好生活新期待的有效举措。仅2020年,全省就有815个县乡人大实施票决制,共票决出民生实事项目3859项,一批群众关切的“关键小事”落地见效。2022年4月13日,深圳首次通过市人大代表差额票决产生十件民生实事,标志着票决制在广东实现21个地级以上市全覆盖,广东省发展全过程人民民主的实践又上新台阶。
  全过程人民民主的生动实践
  广东全面推行票决制以来,不仅推动完成1万多件急难愁盼的民生实事项目,而且探索出一条民生事项“由民作主、全程参与”的基层民主治理路径,优化了政府治理、社会参与、群众自治的基层治理体系,呈现了全过程人民民主在基层的实践样态。
  一是民意表达,集中体现在民生项目的征集和初定。全过程人民民主是人民参与的民主,其实践样态表现为动态的治理过程,这一过程由发现人民的需求开始。民生事项涉及衣食住行、教育、医疗等等,种类繁多,哪些是民众最关注、最需要、最急于解决的问题,过去通常是由政府来决定。而票决制“由下至上”面向社会征集需要解决的民生问题,改变了传统的“由上至下”的政府治理模式,实现了由“政府决定”到“民众提出”的转变。广州市首批民生实事候选项目的产生过程,深刻揭示了这种改变。2020年7月,“2021年广州市十件民生实事”遴选工作正式启动,通过“海选”“票选”等环节选出最希望政府2021年做好的十件民生实事。“海选”和“票选”结合的征集模式,确保了民生实事候选项目具有广泛的民意基础。征求民意、倾听民意、识别需求正是践行全过程人民民主的起点。
  二是民主表决,集中体现在人大代表的审议和票决。民生实事候选项目通过民意征集和初定产生后,由人大常委会审议、全体人大代表投票从中民主表决差额选出最终付诸实施的项目。民主表决环节的设置非常必要,因为“海选”“票选”面对的是普通大众,参与人的素质参差不齐,参与的随意性也难以避免。经过人大常委会审议和全体人大代表的票选,引入委员、人大代表专业人士的意见,有助于选出更能表达大众诉求的项目。另一方面可以保障有限的预算资金用在最需要的地方。2022年深圳市经过征集和初定环节,确定了12个候选项目。这些候选项目由深圳市人大常委会审查后,最终选出10个项目并向社会公布。这10个项目都是围绕“民生七有”目标,都是人民群众最关心最直接最现实的问题。可见,民主表决环节能在有限民生投入资金中甄选出最需要、最合适的项目,这一环节是全过程人民民主完整链条上的关键一环。
  三是民主监督,集中体现在项目实施的监督和评估。“选”好民生实事项目是起点,“办”好才是最终目的。监督评估是保障项目顺利实施的有力环节。民生实事项目的实施周期通常为一年。江门市于2019年初推行票决制,目前项目实施效果已显现。推行票决制三年多来,江门在监督问效上摸索出一套“江门做法”:“年初问计划、年中问进度、年终问结果、翌年回头看”,构建闭环跟踪监督链条,变事后监督为全程参与;量化指标延伸触角,建立健全测评办法。票决制的制度设计就是不仅实施什么项目“由民做主”,而且项目实施过程由人大监督,实施效果也由人大检验。民主监督是保障环节,其与民意表达环节和民主表决环节,共同构成了全过程人民民主的完整链条,将人民民主落实到基层治理中,有效实现了全过程人民民主的形式民主与实质民主的统一。
  实现全过程人民民主的必备要素
  对票决制的实证分析可见,全过程人民民主是以公民全程参与为核心的治理型民主,是人民当家作主的具体实现形式。从票决制的顺利运行,可以概括出实现全过程人民民主的必备要素。
  第一,党的领导是实现全过程人民民主的有力保障。党委“总揽全局、领导协调各方”,是推行票决制的有力保障。广州市《关于开展民生实事项目人大代表票决制工作的决定》明确规定,票决制工作应遵循的第一个原则就是“坚持党的领导”。其他市也有类似规定。东莞各镇把坚持党的领导工作原则和票决制工作纳入镇党委重要议事日程。有的镇还成立了由镇党委书记任组长,镇长、镇人大主席任副组长的领导小组。党领导票决制工作是党的性质决定的。党是工人阶级的先锋队,为人民谋利益是党的使命。票决制是全过程人民民主的基层治理实践,是能够将民主价值和民主理念转化为解决民生问题、实现人民利益的有效治理方式。
  第二,民生问题是实现全过程人民民主的目标指引。票决制的各个环节均围绕着民生问题展开,民生问题是票决制的起点,民生问题的顺利解决是票决制的终极目标。民生问题是政府推动和民众参与票决制的重要导引。对政府来说,投入民生事业、改善民生的效果立竿见影:一方面能快速提升百姓获得感和幸福感,从而提高民众对政府行政的满意度;另一方面也能快速显现政府治理绩效。因为民生实事项目解决的不仅是民众最急需、最迫切的问题,而且实施周期短,基本上都在一年之内。对民众来说,政府投入公共资金用于改善他们自身的生活和发展条件,并且优先解决什么问题还由他们自己决定,此举的动员力无疑是巨大的。民生问题通过票决制这一基层治理实践,将全过程人民民主的各个环节贯通起来,将制度民主、形式民主转化为能够解决问题的、真实管用的实质民主。
  第三,治理型参与是实现全过程人民民主的持续动力。票决制中征集初定、审议票决、监督评估等各个环节都由民众亲自参与决定或者其利益代理人人大代表决定。可以说,票决制是真正体现全过程人民民主的“全民参与”“全面参与”“全程参与”的“完整的参与实践”。并且,此种参与不同于选举参与。票决制实际上是政府将部分管理权限让渡给基层群众,将一部分公共资金交由民众自主决定用于哪些项目、监督资金怎么用、评估资金使用成效,从而广泛地动员和吸纳民众参与公共治理,是一种治理型参与。这种治理型参与将政治参与和民众自身利益联系起来,将公民的民主权利与公共治理的目标相结合,为全过程人民民主的实现提供了持续动力。

  [本文系广东省哲学社会科学规划2022年度“人民代表大会制度理论和人大工作研究”项目“习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述研究”(立项编号为GD22TW03-02)的阶段研究成果]

  (作者系广东省社会科学院法学研究所研究员、广东省法学会社会法学研究会副会长;广东省社会科学院法学研究所研究员